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本文来源：民商事裁判规则
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根据《民法典》第五百六十六条规定，合同因违约解除的，解除权人可以请求违约方承担违约责任。在国有建设用地使用权出让合同中，由于地方规划调整等政策原因导致合同无法继续履行的情形，政府方是否构成违约呢？若构成违约，又应当如何承担违约责任？本文将通过梳理一则最高法院判例，释明此类问题。
裁判要旨
由于政策改变，导致政府收回已出让土地的，政府构成违约。应当返还土地出让金、编制方案退还相应款项并赔偿损失。若违约行为是在地方规划调整和有利于公共资源有效利用的前提下做出的，另一方当事人应当积极配合，及时与政府进行磋商解决，避免损失扩大。

案情简介
一、2003年，铜川市政府与西部投资集团就建设世纪花园项目开发建设用地事宜签订《协议书》。铜川市新区土地局与西部投资集团签订《国有土地使用权出让合同》，其中对土地面积、土地出让金数额、支付时间及支付方式进行了约定。
二、2003年—2007年，西部投资集团交纳土地出让金共计880.85325万元。此外，经新区管委会同意，铜川市市委办公楼建设工程款折抵土地出让金1345.609万元。
三、2010年1月14日，铜川市政府决定解除原《出让合同》，编制方案补偿西部投资集团，并按现行供地政策对土地进行公开招拍挂出让。后，案涉土地由碧桂园拍得，并签订《国有土地使用权出让合同》。
四、西部投资集团起诉请求判令自然资源局、新区管委会返还土地出让金并赔偿损失。自然资源局应诉称其非适格主体，新区管委会主张《出让合同》无效。
五、陕西高院认为新区管委会不再履行协议构成违约，一审判决《出让合同》有效，尚未履行部分予以解除；自然资源局、新区管委会返还西部投资集团土地出让金并赔偿资金占用损失。自然资源局、新区管委会不服提起上诉。
六、最高院二审认为《出让合同》应予解除，一审确定返还土地出让金金额无误，判决驳回上诉，维持原判。

(铜川市人民政府）

裁判要点
本案的核心争议在于《出让合同》应否解除、赔偿金额如何确定，围绕上述争议焦点，人民法院做出的裁判要点如下：
第一，案涉合同均真实有效，双方应当遵守。根据相关会议精神，政府决定不再继续履行案涉合同，此行为构成违约。西部投资集团已支付的土地出让金应当予以返还，《出让合同》尚未履行部分应予解除。
第二，新区管委会应当返还土地出让金，按《处置方案》向西部投资集团退还款项，并赔偿资金占用损失。
第三，自然资源局为市国土资源局派出机构，是本案适格被告，应当共同承担责任。

实务经验总结
第一，合同未经批准不必然导致无效。《民法典》合同编规定的以批准作为生效条件的合同，该批准属于合同的特别生效条件，而非导致合同无效的强制性规定。本案中，合同双方即采取签订协议在先，报请省级人民政府批准在后的方式。此外，双方当事人在合同中约定对所涉项目进行分期分批开发建设，铜川市新区土地局根据每期开发的面积和已付的土地出让金数额，逐批次上报省厅用地，同时按照省厅批准的实际用地面积分批核发证书不违反法律规定。
第二，因政策变化导致合同无法履行的，应当及时与政府沟通。在地方规划调整和有利于公共资源有效利用的前提下，地方政府可能存在违约行为。此时，应当积极配合、及时反馈，商定弥补损失的途径。本案中，西部投资集团在相关政策和规划改变后，没有及时与自然资源局和新区管委会进行磋商解决，存在放任损失任意扩大的故意。因存在此过错，一审法院认定其主张的损失赔偿金额过高，予以调减。

相关法律法规
《中华人民共和国民法典》（2021.1.1施行）
第五百零二条依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。
依照法律、行政法规的规定，合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，适用前款规定。
第五百六十六条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。
合同因违约解除的，解除权人可以请求违约方承担违约责任，但是当事人另有约定的除外。
主合同解除后，担保人对债务人应当承担的民事责任仍应当承担担保责任，但是担保合同另有约定的除外。

《中华人民共和国合同法》（已失效）
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。

法院判决
围绕上述争议焦点，最高法院在本案民事判决书的“本院认为”部分的论述如下：
（一）关于一审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》有效是否有误的问题。首先，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第二款的规定，“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案中，铜川市人民政府与西部投资集团签订的《协议书》及铜川市人民政府于2010年1月14日作出的会议纪要均可证明铜川市人民政府对案涉《国有土地使用权出让合同》是认可的，新区土地局作为新区管委会的内设机构，对于铜川市人民政府作出的上述决议应予执行，因此铜川市人民政府的上述意思表示与新区土地局事后追认的法律效果是一致的，一审法院由此认定案涉土地使用权出让合同取得了土地管理部门的同意并无不当。其次，虽然在签订《国有土地使用权出让合同》时案涉土地系农用地，但合同双方当事人约定对案涉项目进行分期分批开发建设，新区土地局根据开发情况逐批次上报省厅用地，同时按照省厅批准的实际用地面积分批核发“建设用地批准书”和“国有土地使用权证”不违反法律、行政法规的强制性规定。第三，案涉《国有土地使用权出让合同》签订时没有完成土地审批和征收手续，故不具备公开竞价的条件，一审法院因此认定案涉土地系西部投资集团协议取得是正确的。综上，一审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》有效并无不当。
（二）关于一审法院判决解除《国有土地使用权出让合同》尚未履行部分是否有误的问题。新区管委会于2010年3月30日已经明确表示拒绝继续履行《国有土地使用权出让合同》，并通知了西部投资集团。在一审审理过程中，西部投资集团亦诉请对该《国有土地使用权出让合同》予以解除。并且，自然资源局已经就案涉《国有土地使用权出让合同》项下未交付土地与案外人签订了《国有土地使用权出让合同》，本案当事人已无继续履行《国有土地使用权出让合同》的可能，一审法院由此判决解除《国有土地使用权出让合同》尚未履行部分并无不当。另外，西部投资集团关于仅请求解除《国有土地使用权出让合同》中已经出让给案外人的部分土地与其在一审审理过程中补充提出的诉讼请求及其提交的《情况说明》载明的内容不符，本院不予支持。
（三）关于一审法院判决自然资源局、新区管委会返还西部投资集团土地出让金987.69545万元是否有误的问题。对于已经交付的出让金，双方存在争议的为1389.71295万元工程款是否应当全部折抵为土地出让金。本案当事人在案涉《协议书》和《国有土地使用权出让合同》中均明确作出以工程款折抵土地出让金的意思表示，而折抵手续仅为该行为的程序性手续，折抵手续办理与否并不能阻却折抵行为的实际发生。依据案涉《国有土地使用权出让合同》的规定，“先用乙方为铜川市人民政府西院办公区施工建设的未垫付资款1389.71295万元折抵一部分出让金。这部分土地出让金的标准是4.5万元/亩。”并且在陕西新型公司出具的《情况说明》证明折抵事实的情况下，新区管委会亦没有提供相应证据证明，在该工程款自2002年结算以来，其向陕西新型公司履行过该笔工程款的付款义务。故应认定该1389.71295万元工程款已折抵土地出让金。西部投资集团一期项目土地出让金应缴896.4万元，实际缴纳494.3825万元，以工程款冲抵土地出让金1389.71295万元，故自然资源局、新区管委会应当返还西部投资集团土地出让金987.69545万元。
（四）关于一审法院对于赔偿损失的土地范围及数额的认定是否有误的问题。首先，《国有土地使用权出让合同》约定的土地价格为4.5万/亩，西部投资集团已折抵土地出让金的987.69545万元工程款对应的未支付土地计算为219.49亩，新区管委会、自然资源局应当对该部分未交付土地承担违约责任，向西部投资集团支付相应的违约金。其次，因新区管委会自2010年3月30日出台《关于新区八宗供地遗留问题具体处置方案的批复》起，已经以实际行为表示拒绝继续履行合同，所以以该时间作为利益损失的起算点并无不当。第三，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条规定，“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释有规定，适用当时的法律、司法解释的规定，但是适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益，更有利于维护社会和经济秩序，更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条第一款规定，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”因自然资源局、新区管委会的违约行为是在地方规划调整和有利于公共资源有效利用的前提下做出的，且西部投资集团在相关政策和规划改变后，没有及时与自然资源局和新区管委会进行磋商解决，存在放任损失任意扩大的故意。鉴于西部投资集团主张的324208127元的损失赔偿金额过高，一审法院对其予以调整，比照案涉土地同批次解决的其他七宗地的赔偿方式及数额来计算西部投资集团的损失数额，并酌定按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率(LPR)的二倍计算至实际给付之日止的资金占用损失，并无明显不当。
（五）关于自然资源局是否为本案适格被告的问题。根据一审法院查明的事实，国土局新区分局成立后，承继原新区土地局有关土地利用和土地使用权出让的相关职能，而国土局新区分局为自然资源局的派出机构，故一审法院认定自然资源局为本案适格被告，应当共同承担责任并无不当。
（六）关于一审法院是否存在程序违法的问题。首先，新区管委会主张一审法院审理超出法律规定期限，程序违法。本院经审查一审案件卷宗材料，一审法院已依法办理扣除案件审理期限的手续，本案不存在超期审理的情形，对于新区管委会提出的该项主张，本院不予支持。其次，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条第一款、第二款的规定，“当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当采纳，并依照民事诉讼法第六十五条、第一百一十五条第一款的规定予以训诫、罚款。当事人非因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院应当采纳，并对当事人予以训诫。”西部投资集团在一审庭审结束后提交的证据与案件的基本事实有关，一审法院对该证据予以采信并无不当。

案件来源:
西部投资集团有限公司、铜川市自然资源局等建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书【最高人民法院(2021)最高法民终347号】

(最高人民法院）

延伸阅读
有关国有土地使用权出让的问题，以下是我们在写作中检索到与该问题相关的最高法院案例及裁判观点，以供读者参考。

裁判规则一：街道办不可作为国有土地使用权出让主体。
案例一：最高人民法院在德州振业建筑建材有限公司、高树岭与德州市德城区新华街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷再审民事裁定书【（2017）最高法民申770号】中认为，“一、新华街道办作为国有土地使用权出让主体订立案涉《征用土地协议书》，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条关于“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，原审法院据此认定案涉《征用土地协议书》无效并不违反《合同法》第五十二条关于违反法律、行政法规强制性规定的合同应认定无效的规定，新华街道办关于原审法院适用法律错误的第三项再审申请理由不能成立，本院不予支持。
二、根据原审法院查明的事实，华行公司与新华街道办订立的案涉《征用土地协议书》中有关205.16亩土地的内容实质系就建设用地使用权出让有关问题进行约定。华行公司依据该协议书支付了相应款项，其依法享有对新华街道办的债权。华行公司与振业公司、高树岭订立《债权转让合同》后，通过邮局特快专递送达通知，通知了新华街道办有关上述债权的转让情况，该债权转让对新华街道办发生法律效力。故新华街道办的第一项再审申请理由不能成立，本院不予支持。
三、新华街道办以“行政事业性收费同意收款收据”的形式向华行公司开具了金额为815950元的收据，该收据明确载明交款单位为华行公司。新华街道办关于其中部分款项实际为宏银生物公司、宏银被服公司缴纳的主张，依据不足，不能成立。耕地开垦费系在土地征收过程中依法应向农民集体予以补偿的费用，华行公司代新华街道办支付的耕地开垦费425484元，新华街道办应予返还。振业公司、高树岭持有1694290元案涉耕地占用税及契税的完税凭证原件，该费用系由华行公司在履行案涉《征用土地协议书》过程中实际支付，原审法院据此判决新华街道办赔偿该税款本金并无不妥。故原审法院对新华街道办应当返还及赔偿的有关款项具体数额的认定依据充分，新华街道办第二项再审申请理由不能成立，本院不予支持。
四、案涉《征用土地协议书》系华行公司与新华街道办签订，并不涉及宏银生物公司和宏银被服公司实际权益，华行公司与宏银生物公司、宏银被服公司是否存在合作关系及其他法律关系，不影响本案处理，宏银生物公司和宏银被服公司亦并未就本案诉讼主体问题提出异议，故新华街道办关于原审法院遗漏必须参加诉讼的当事人的第四项再审申请理由不能成立，本院不予支持。
五、利息属于法定孳息，在未超过振业公司、高树岭诉讼请求具体数额的情况下，原审法院依照《合同法》第五十八条的规定，判决新华街道办返还因合同无效应予返还的款项及相应利息，并不属于超出诉讼请求的法定再审情形。故新华街道办的第五项再审申请理由不能成立，本院不予支持。”

裁判规则二：国有建设用地使用权的出让应当按照规定程序进行，未招标或招拍挂程序不正当的出让行为无效。

案例二：甘肃省高级人民法院在武威市天景房地产开发有限公司与甘肃荣宝科技股份有限公司等与武威市自然资源局凉州分局二审民事判决书【（2021）甘民终86号】中认为，“首先，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四款的规定，损害社会公共利益的合同无效。《西部荣宝双创园暨创业园广场项目建设意向协议》与三份《国有建设用地使用权出让合同》形式上独立，但从对出让地块位置、价格等约定的内容看，三份《国有建设用地使用权出让合同》实际是对《西部荣宝双创园暨创业园广场项目建设意向协议》约定出让地块的实际履行。《意向协议》是凉州区人民政府基于双创园项目与荣宝公司协商，合作方式是由荣宝公司投资项目建设资金，凉州区人民政府优惠配置土地。双方在土地招拍挂前，通过协商的方式在《意向协议》中已经议定了案涉地块的价格。除此之外，双方还约定将荣宝公司选定的地块以净地方式挂牌出让，约定了地块位置、挂牌出让时间。表明《出让合同》中挂牌出让的土地是荣宝公司事先选定，出让金额、出让时间亦是双方在挂牌出让前双方协商确认的。因此，《出让合同》非荣宝公司和天景公司主张系严格依照相关法律、法规、规章，按照正当程序而签订。凉州自然资源局作为政府行政职能部门未按规定程序、要求确定招标标底，以政府与荣宝公司协商的地块价格对外发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，天景公司作为荣宝公司的委托人在提前获知招标标底和拍卖挂牌的底价的情形下进行投标竞价，签订《出让合同》，有违公开竞价的规定，且损害了国家利益和社会公共利益，合同应属无效。

其次，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》虽属规章非违法无效的“法”即法律、行政法规，但《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十一条：“违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金，应当实行集体决策。招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。”

如前所述，凉州区人民政府与荣宝公司在土地招拍挂前，已在《意向协议》中议定案涉地块的位置、土地价格等，虽然之后履行了土地招拍挂程序并签订《出让合同》，但案涉地块的招拍挂程序及双方签订《出让合同》实质上是对《意向协议》约定内容的履行。一审法院引用规章内容涉及市场秩序、交易安全，《出让合同》的签订没有按照正当的招拍挂程序进行，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前天景公司已经提前获知招标标底和拍卖挂牌的底价。一审判决确定合同无效并无不当。”

（甘肃省高级人民法院）

裁判规则三：国有土地使用权出让合同能否继续履行，土地是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素。

案例三：最高人民法院在廊坊文鼎古木家具有限公司与钱国林建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书【（2019）最高法民终1506号】中认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地规划条件是国有土地使用权出让合同的重要内容。因此，国有土地使用权出让合同能否继续履行，是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素。本案中，钱国林和文鼎公司一审提交《大厂回族自治县夏垫镇总体规划（2017年-2030年）》中的《总体用地布局规划图》，主张案涉土地目前已规划为商业用地及二类居住用地，另有部分为一般农田及未利用地。而双方签订《协议书》所涉土地的用途为工业用地，在案涉土地规划已经变更的情况下，《协议书》的履行存在障碍。关于案涉土地的出让方式。根据已经查明的事实，钱国林在一审质证中陈述称，这块土地现在空着，征收过，还有七八户没有征收完成。2005年8月2日大厂县第十一次县长办公会会议纪要载明涉及北坞一村8户钉子户要列出名单，分组攻坚，深入做好群众工作，确保项目征地工作顺利进行。该内容也印证了案涉土地没有征收完成的事实。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条也作出了同样的规定。因此，不经过招标、拍卖等公开竞价方式而直接依据协议转让国有建设用地使用权，已不为现行法律及部门规章所允许，本案亦不具备强制履行的基础。综合来看，无论案涉308亩土地尚属农用地抑或国有土地，《协议书》关于甲方承诺在30日内发给乙方首期用地《国有土地使用权证书》的约定均属于债务标的不适于强制履行的情形，一审判决并无不当。钱国林、文鼎公司关于继续履行案涉《意向书》《协议书》的上诉请求，依据不足，本院不予支持。

关于一审有关违约责任认定是否恰当的问题。《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。本案中，由于我国经济社会快速发展所带来的土地大幅增值，已超出大厂高开区管委会、大厂资源局在2005年3月18日订立合同时所能够预见到的情况。违约损失赔偿额虽包括合同履行后可以获得的利益，但亦应受不可预见规则之限制。一审法院综合考虑合同履行情况、当事人的过错程度、资本市场资金融通收益率、通货膨胀等因素，酌定大厂高开区管委会、大厂资源局按照中国人民银行同期同类贷款利息两倍进行赔偿，符合本案实际情况，并无明显不当，本院予以维持。